Zmiana obowiązująca od kwietnia 2013 r. w tym zakresie ma na celu przede wszystkim ułatwienie podatnikom stosowania przepisów podatkowych w zakresie zwolnienia od podatku od towarów i usług przewidzianego w art. 43 ust 1 pkt 9 ustawy o podatku od towarów i usług [dalej: ustawa o VAT].

Przepis w brzmieniu obowiązującym do końca marca 2013 r. budził wiele wątpliwości interpretacyjnych, głównie spowodowanych brakiem zdefiniowania w ustawie o VAT pojęcia tereny budowlane oraz przeznaczone pod zabudowę.
W celu usunięcia rozbieżności interpretacyjnych do ustawy o VAT ustawodawca dodał pkt 33 w art. 2 definiujący to określenie, tj. tereny budowlane. Zgodnie z nową definicją przez tereny budowlane – rozumie się grunty przeznaczone pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 tekst jednolity ze zmianami) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przy czym:
1. Lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2.  Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w definicji, w zależności od rodzaju inwestycji, będzie dotyczyła decyzji o lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Wprowadzone zmiany mają ponadto na celu dostosowanie polskich przepisów do art. 12 ust 3 dyrektywy 2006/112/WE, zgodnie z którym państwo członkowskie powinno określić definicję gruntu uznawanego przez dane państwo za teren budowlany. Zgodnie z powołanym przepisem dyrektywy „teren budowlany” oznacza każdy grunt nieuzbrojony lub uzbrojony, uznawany za teren budowlany przez państwa członkowskie.
Definicja ta umożliwi prawidłowe stosowanie zwolnienia od podatku VAT, o którym mowa w art. 43 ust 1 pkt 9 ustawy o VAT, w przypadku dostawy tych terenów. Powyższa regulacja stanowi implementację art. 135 ust 1 lit. k dyrektywy 2006/112/WE, zgodnie z którą państwa członkowskie zwalniają z VAT dostawy terenów niezabudowanych, inne niż dostawy terenów budowlanych, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit b dyrektywy.

Wprowadzona zmiana usuwa również rozbieżności pomiędzy podatnikami, organami podatkowymi oraz sądami administracyjnymi, które na przestrzeni lat pojawiły się. W tej sprawie wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozszerzonym siedmiu sędziów w wyroku z 17 stycznia 2011 r. sygnatura akt I FPS 8/10. NSA z uwagi na dwie wykluczające się wykładnie przepisów prawa (zaprezentowane poniżej) wskazujące na występowanie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości orzekł, w jaki sposób powinno ustalać się przeznaczenie danego terenu pod kątem ustalenia, czy jego dostawa podlega zwolnieniu z VAT na mocy art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT

I tak, w pierwszej kolejności zdaniem NSA należy uwzględnić postanowienia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli dla sprzedawanej nieruchomości planu takiego nie ma, w dalszej kolejności decydujące są postanowienia zawarte w wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli i takiej decyzji nie wydano, przeznaczenie terenu należy ustalić na podstawie zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Na przestrzeni lat, w doktrynie orzeczniczej występowały dwie wykluczające się wykładnie przepisów prawa:

1. Stanowiska organów podatkowych oraz sądów administracyjnych potwierdzające, iż w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla klasyfikacji terenu niezabudowanego, wiążące są zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy.

W wydawanych indywidualnych interpretacjach przepisów prawa organy (np. Minister Finansów w interpretacji indywidualnej z dnia 27 kwietnia 2010 roku nr IBPP1/443-183/10/AL, Minister Finansów w interpretacji indywidualnej z 8 września 2010 r. nr IPPP1-443-678/10-4/MP) oraz wyrokach niektórych sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy 14 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I SA/Bd 181/10, wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1450/09 wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 711/09, wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 157/09) wskazywały, iż treść art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT (w brzmieniu obowiązującym do końca marca 2013 r.) posługuje się kryterium przeznaczenia terenu, a nie jego klasyfikacją. O ile więc przeznaczenie terenu określa plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oraz studium zagospodarowania, o tyle ewidencja gruntów i budynków jest jedynie urzędowym zbiorem informacji faktycznych. Wynikające z niej zapisy są odzwierciedleniem stanu faktycznego i prawnego na dzień dokonania wpisu. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego, jednakże tylko w zakresie danych faktycznych w niej zawartych i nie określają przeznaczenia gruntu. Dla określenia przeznaczenia danego terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy. W przypadku zatem, gdy dana nieruchomość posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani i studium te przewiduje położenie nieruchomości na terenach budowlanych nie ma zastosowania zwolnienie od VAT, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT.

2. Stanowiska organów podatkowych oraz sądów administracyjnych potwierdzające, iż w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla klasyfikacji terenu niezabudowanego, wiążące są zapisy ewidencji gruntów i budynków.

Z drugiej zaś strony podatnicy, niektóre sądy administracyjne jak również organy podatkowe (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2007 roku, sygn. akt III SA/Wa 899/07, wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2007 sygn. akt. III SA/Wa 4147/06, Minister Finansów w interpretacji indywidualnej z 29 stycznia 2010 r., nr IPPP1-443-S/65/07-9/IZ) podzielały stanowisko, iż w przypadku braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego wiążące powinny być zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt rolny, dla której nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest opodatkowana podatkiem od towarów i usług, korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o VAT. Dla celów podatku od towarów i usług uznać należy, że jest to teren niezabudowany inny niż tereny budowlane lub przeznaczone pod zabudowę. Nie ma znaczenia, że nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest położona na terenach np. budownictwa mieszkaniowo-usługowego. Studium bowiem nie jest przepisem prawa miejscowego i może być w dowolnym momencie zmienione przez Radę Gminy. Studium nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych związanych z realizacją inwestycji w gminie, takich jak np. pozwolenia na budowę, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Konkludując, wprowadzona zmiana prawidłowo implementuje dyrektywę na polski grunt, oraz uwzględniła wyrok NSA z 17 stycznia 2011 r. Zmianę tę należy uznać za korzystną, systematyzująca oraz zapewniającą jednolite stosowanie prawa.